摘要 上海已成为全球老龄化程度最高的城市之一。但目前殡葬用地供应不足，供需矛盾突出，沪上各个墓园用地的来源及性质都不尽相同，对此估价机构需尽早作相应准备。同时回顾与论述1845年的上海《土地章程》中应对葬地矛盾的前瞻性处置。

关键词 殡葬用地 矛盾 土地章程

“无花无酒过清明，兴味萧然似野僧”又到一年清明季。清明节现在是我国的法定节日，也是我们最重要的祭祀节日之一。每年上海有约800万人次的祭扫大军会去各区及周边省市的墓园祭拜先人和扫墓，出于我们的历史和文化传统，墓穴安葬仍是我们目前也是可见未来的主要丧葬方式，现在上海各大墓园墓穴的平均价格为30,000~50,000元/平方米，并且呈稳步上涨态势。

从殡葬用地的供求关系看，按上海市“十三五”规划，五年仅增建设用地61平方公里，目前经营性葬地供地尚未列入政府建设用地供地计划中。据预测，到2030年上海户籍人口中40%将是老年人，2040-2050年，上海60岁以上老人届时预计将达44.5%，成为全球老龄化程度最高的城市之一。而据《2015年上海市国民经济和社会发展统计公报》显示，全市全年户籍常住人口死亡11.5万人，死亡率为8.03‰。以上海每年死亡人数11万的速率计算，用不了几年上海各大墓园将爆满。如占地960亩的上海嘉定松鹤墓园规划30万穴，目前已售15万穴，尚余的墓穴仅够安葬全上海一年多的户籍常住人口死亡数。所以随着上海城区的扩张发展，建设用地的日益紧张，势必加剧与殡葬用地的矛盾。此种矛盾其实在上海开埠之初就有存在，因此让我们回顾看看100多年前的《上海土地章程》是如何处理这一问题的。

首先，1845年的《上海土地章程》是谁主导颁布的？

    这里先说明一下，为什么在此要提1845年的《上海土地章程》呢，因为这部章程对当时上海丧葬处置是极具前瞻性的，它确保了在租界内，以后原住民依然拥有上坟祭拜祖先的权。但有个问题必须搞清，这就是有学者认为，1845年的《土地章程》是英国领事巴富尔主导颁布的，或者是中英双方共同颁布并由地方官自行开议的。但依笔者来看无论是从颁布的程序还是从《土地章程》的实质内容来看，主导颁布的均应是中国官方，也绝非是地方官自行开议的。

道光二十五年十一月初一（1845年11月29日）由权倾东南一隅的钦命江南分巡苏松太兵备道三府道台宫慕久以告示的形式颁布了《土地章程》，因“为查照条例再行晓谕事。奏奉上谕，允准广州、福州、厦门、宁波、上海五口通商，各国商人携眷居住，其租赁基地、建盖房屋，必须各就地方民情，由地方官会同领事官定议，以图永久相安。”所以宫慕久“酌义数条开列于后”后，并抄送英国领事巴富尔，巴富尔即复函宫慕久：

“钦命驻扎上海管理英国事务管事官巴

兹准贵道来字，并抄送查照条约先后会同酌议各条一本，均已阅悉，必使本国民人制妥平安，自应由本管事官译出，通知杨泾浜以北各租户尊照，并将英字一本送上备案。

此复

即候，日喜”

当然，在颁布之前，双方应有一个酌议的过程，但最终起草拟定章程框架的应是中方，以上这段文字很清楚地说明了这点。同时也点明了颁布这个章程它是依据一个上位法的，这个上位法就是《中英南京条约》和《中英五口通商章程》、《五口通商附粘善后条款》（虎门条约），并奏奉上谕，并非是有人所说的地方官自行开例。从流程看，是宫慕久“酌义数条开列于后”后，再抄送英国领事，巴富尔即复函宫慕久。并且是巴富尔依照宫慕久送达的汉文由英领馆的管事官译成英文的。所以仅从流程形式看，《土地章程》绝非英人巴富尔主导。

再从《土地章程》的实质内容来看，更可清楚地看到，若非中国人主导，是绝写不出这些内容的，因为它里面包含了深厚的中国民俗民情的文化及涉及今后可能遇上的用地矛盾。因上海原本是滩地，临近地区无山地，去世之人要土葬，城里人又无属自己农地，所以随着人口的快速膨胀，丧葬的增速也加快了，于是家属到郊外到处找坟地埋葬亲人，造成安葬用地非常紧张。作为一名地方官，宫道台也看到了今后这个矛盾会非常突出，所以在章程中规定：“商人租定基地内，旧有华民坟墓，租户等不得践踏毁坏。遇有应行修理之处，听凭华民通知租户，自行修理。其祭扫之期，以清明节前七后八共十五日、夏至一日、七月十五前后共五日、十月初一前后共五日、冬至前后共五日为准，各租户不得拦阻，致拂人情。祭扫之人，不得砍伐树株，亦不得在离坟远处挖土添坟。其墓内共有坟墓几冢，系何姓氏，均须注明数目，嗣后不得再行添葬。如有华民坟主自愿迁葬者，听从其便。”一年之中共有31天应允许祭扫，若非是一个中国官员的主导，英人何以知晓如此深厚的中国民风民俗及祭扫文化？经笔者查阅其他文献考证，确实当时上海郊外的乱坟岗现象非常严重。其后十几年间，这种“死人争地”情况越发严重，尤其是经洪杨起事的战乱时期，仅苏州城里涌入上海的难民就有十万之众，满目疮痍，遗尸万千，难以埋葬。据日人纳富介次郎1862年在上海考察而作的《上海杂记》一文中所描写的当时上海情景：“有人云，出市街即荒野，野草没路。棺材从横，草席裹尸，随处遗弃。且值炎暑之际，臭气冲鼻。……此次上海之行，难忍之苦，水浊为最。据闻扬子江、吴淞江古时皆清流，抵中世，北地黄河、淮济之水南流入大江，才变得如此混浊。况黄浦江处下游末端，地势平坦，黄泥淤积，满潮后泥沙更易积淀。此外，土人将犬马豚羊尸骸之类，及所有污秽皆了、扔于江岸。且多为人尸，时霍乱肆虐，难民等不得治，多死于饥渴，又不得安葬，故抛尸于江，此景惨不忍睹。”当时的风俗并无火葬，难民无地埋葬，只得浮尸氽江。所载这些，都说明了当时上海的葬地矛盾非常突出，凡地方官均应妥善处置。因而宫慕久当时看到了在上海存在的这个问题，并有日益严重的趋势，所以在《土地章程》中虽划定了租地范围，但对于范围内的坟地没有规定一定要迁葬。并且强调了租地户应尊重中国的民风民俗，一年中应允许原住民在规定的日期内祭扫。所以从这点就可以清楚地看出上海《土地章程》应是中国官方主导颁布的。

其次，《上海土地章程》应对葬地矛盾的前瞻性处置，一定程度上保障了原坟地业主的权益，为缓和沪上丧葬用地紧缺的矛盾，起到了很大的作用。

自从《土地章程》（俗称第一版）颁布始，便确立了保障原有墓地业主权益的准则，由是，以后即便有多次修订，均以此例为标杆。如在1854年7月5日，咸丰四年六月十一日的完全由英法美三国公使草拟的《上海英法美租界租地章程》（一般称作第二次《土地章程》）中也得到体现：“第11款:外国人及华民坟墓界内分开地段，为外国人坟茔。租地内如有华民坟墓，未经该民依允，则不能迁移，可以按时前来祭扫，但嗣后界内不准再停棺材。”再其后，1914年7月14日发布的《中法共订租界管辖条款》的第八条也规定了：“华人所有法租界及外马路坟墓，无业主本家允准，万无迁移之责。各家仍可听其自由扫祭，然为卫生起见，此约批准以后，所有华人棺柩，只准在租界掩埋，不准浮厝。如有特殊情形，须暂为殡寄者，应得公董局的批准。”

在二十世纪初年，上海发生了一起轰动全市的租界讼案，这就是沪上财势巨大的房地产开发商哈同与沪上名医张骧云一场讼案长达十年之久的官司。1907年，哈同为扩建爱俪园（现上海展览馆址），把附近的土地一下子又圈进了一百多亩，以每亩六百元的代价进行动拆迁，收购土地。其中已有建造房屋居住的，强令拆迁。他还勾结当时工部局的律师高易（英人），威胁居民，说违抗工部局命令，要抓起来吃官司。另一方又进行运用野蛮拆迁手段，把一些零散房屋的出路、水源全部截断。在这种高压下，所有业主和居民只得含屈忍愤签字让地。只有名医张骧云坚决不屈服。他有一块祖坟在里面的东南角上，哈同用尽威胁利诱的手段，他决不迁让，不缺不饶，做了十年“钉子户”，打了十年官司，最后租界法院判了张骧云胜诉。从此哈同花园内只得留出一条小径，专供张家在祭扫的日子里通行。

其公子张汝炳，后在《龙华张氏宗谱》里写了这样一段经过：“吾十七世祖武在公及十八世祖瞻源公葬在邑城西涌泉浜之阳，世世祭扫。迨沧海桑田，极端变幻，墓四周尽为犹太人哈同之地，且图强权将墓地圈入园林，填浜断路，致祭扫无门。迭经坤弟奉父命交涉，盖坤弟毕业于圣约翰大学，娴夷文也。历费唇舌，使得小路通行。后该商反汗，反筑墙隔断，一再责问，彼游移其词，且挽故旧甘辞厚币，或危言耸听，……先严素性耿介，毫不为动，挽律师诉之英领事馆，终以不屈不饶之精神，胜彼碧眼红髯之奴隶。……”

由是可见，《土地章程》中所确立的保障原有墓地业主权益的准则，在当时为缓和沪上丧葬用地紧缺的矛盾起到了很大的作用，影响颇大。时过境迁，100多年前《土地章程》的各项规定与新时代的政治、经济、社会环境已完全不相适应，但其缓解葬地矛盾的前瞻性出发点还是值得肯定和借鉴的。

谈古论今，目前上海共有公墓用地7500余亩，已用去5500余亩，仅剩不足2000亩。就全国而言，殡葬用地的土地供应仍主要以划拨为主，有偿使用为补充，且有偿使用殡葬用地的出让价格主要是参照当地工业用地地价水平，部分甚至低于工业用地价格。上海经营性墓园的土地使用存续期限各不相同，老的仅存二三十年，有些墓园的土地性质为国有划拨或集体所有建设用地，对于此类殡葬用地、殡葬房产的未来评估，就要求估价机构和估价人员在充分了解市场状况后，尽早收集信息，建立科学规范的估价机制，以便早作准备。

参考文献：

1、《哈同外传》 徐铸成著

2、《上海杂记》 纳富介次良（日本）著

作者简介：

王嵘，毕业于复旦大学，上海耀华房地产估价有限公司总估价师，注册房地产估价师，土地估价师